公共数据已经成为国家基础性战略资源。公共数据主要形成于国家机关、事业单位以及其他依法履行公共管理、公共服务职能的组织履职过程中，既是提升治理能力、优化公共服务的重要支撑，也是推动数据要素流通、促进产业创新和培育新质生产力的重要资源。
　　近年来，中国持续推进公共数据开放利用，相关政策文件密集出台，地方探索不断展开，公共数据开放平台、授权运营平台和场景应用试点迅速增多，公共数据开发利用进入由“能否开放”转向“如何高质量利用”的新阶段。尤其是在“十五五”时期，加快建设开放共享安全的全国一体化数据市场，已经成为完善数据基础制度、释放数据要素价值的重要任务。在这一背景下，公共数据能否稳定供给、规范流通并实现价值转化，已经不只是技术问题和管理问题，而是一个需要从法治层面作出回应的制度问题。
　　当前公共数据治理面临的核心矛盾在于，公共数据同时具有鲜明的公共属性与现实的资源属性。一方面，公共数据生成于公共管理与公共服务过程之中，其取得和积累依托于公共权力运行与公共资源投入，因而原则上应当服务于全社会，向社会公众和市场主体依法开放共享。另一方面，公共数据在经过归集、清洗、标注、治理、关联和开发之后，又能够形成具有较高利用价值的数据资源，能够进入产业场景、赋能经营活动、形成数据产品和数据服务，从而表现出明显的要素属性和经济价值。现实中这两种属性经常被割裂对待：有的地方过于强调公共数据的公共属性，将其视为只能保管、控制和有限公开的行政信息资源，结果导致开放不足、更新滞后、利用率不高；有的地方又过于强调其资源属性，容易把公共数据理解为可以直接经营和变现的一般性资产，进而淡化其公共利益基础，甚至诱发不当收费、权责失衡和公共利益受损等问题。当前真正需要解决的问题，不是在“共享”和“运营”之间二选一，而是要建立一套同时约束开放责任与价值实现责任的制度框架。
　　从制度上看，公共数据治理不能继续停留在单一逻辑之下。无论单纯沿用政府信息公开的制度思路，还是简单移植一般性资产运营逻辑，都不足以回应公共数据开发利用的现实需求。更可行的路径，是在公共数据治理中确立双义务机制，即由公共数据管理机构同时承担共享开放义务与依法增值义务，并通过不同的规则、不同的边界和不同的程序分别落实。前者体现公共数据的公共底色，后者体现公共数据的现实功能；前者防止公共数据被过度封闭，后者防止公共数据沉睡闲置。只有把这两项义务同时立起来，公共数据治理才能真正摆脱“重控制轻利用”或者“重经营轻公益”的失衡状态。
　　共享开放义务是公共数据治理的底线责任
　　公共数据是公共治理活动中形成的数据资源，公共数据管理机构不能仅仅承担保存、归档和内部使用的职责，还必须承担面向社会提供数据公共服务的责任。共享开放义务的制度意义，就在于把公共数据的公共属性转化为可落实、可检验的法定义务。这里所说的“共享开放”，是要求公共数据能够以可获取、可理解、可处理、可复用的方式持续供给社会。共享开放义务的核心，不在“有没有开放动作”，而在“能不能形成有效供给”。实践中，公共数据开放最常见的问题是开放质量不高。有的平台虽然上线，但数据颗粒度粗、更新频率低、标准不统一、机器可读性差，甚至只开放了一些低价值、低关联度的数据，真正有利用需求的数据却迟迟未被纳入。其结果是“平台很热闹，数据不好用”，形式开放与实质利用之间出现明显断裂。
　　因此，共享开放义务至少应当包括四方面内容。其一，明确开放范围。应当通过分类分级制度，划清无条件开放、受限开放和禁止开放的边界，防止因边界模糊而导致公共数据要么一概不放、要么无序流出。其二，提升数据质量。开放的数据应具备必要的准确性、完整性、标准化和机器可读性，能够满足实际处理和再利用需求。其三，保障持续供给。公共数据开放不能是一阵风，也不能把开放平台建成一次性工程，而应形成稳定更新、持续维护的运行机制。其四，坚持平等可及。公共数据作为公共资源，原则上应向社会主体平等开放，不应通过不合理条件设置造成事实上的差别供给或者选择性供给。尤其需要看到，在“十五五”时期推进全国一体化数据市场建设的背景下，公共数据共享开放已经不只是地方治理层面的内部事务，而是统一大市场建设的重要基础。如果缺乏高质量、跨区域、可持续的公共数据供给，全国范围内的数据流通规则、要素配置机制和应用创新生态都难以建立。
　　依法增值义务是公共数据价值实现的积极职责
　　公共数据治理不应仅聚焦于“能否开放”的问题，更需回应“如何实现更优利用”的问题。公共数据的归集、治理、脱敏、关联、更新以及安全保障等环节，均需持续的资源投入与专业能力的支撑。若仅强调数据开放，而忽视利用机制的建设，公共数据易停留在静态公开与低水平流通阶段，难以切实转化为治理效能与发展动能。在此意义上，依法增值义务应被视作公共数据管理机构所承担的一项积极责任。公共数据价值的实现固然不能排斥市场机制，也不应回避产业转化与产品开发，但公共数据管理机构所承担的并非单纯追求收益最大化的商业任务，而是要求公共数据在合法、安全且受约束的条件下实现更高水平的利用，促使公共数据从“存量资源”转化为“发展能力”，进而实现公共资源利用效率与社会整体效益。
　　在现行制度体系下，依法履行增值义务最为关键的实现路径，是构建规范化的公共数据授权运营机制。对于不适宜无条件公开但具有较高开发价值的数据而言，授权运营提供了一条相对可行的制度路径。通过规则清晰、程序规范、责任明确的授权安排，可使符合条件的市场主体在安全可控的前提下，开展数据加工、融合开发以及产品服务创新，从而推动公共数据切实融入实体应用场景。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）在制度层面明确认可了公共数据的要素属性和市场化价值，为过去存在争议的公共数据有偿使用问题提供了政策支撑，秉持顶层设计与基层探索相结合的原则，鼓励有条件的地区、部门、企业率先开展实践，为各地探索公共数据授权开发利用的具体模式“预留空间”。这种表态直接推动了后续各地的实践探索。
　　然而，授权运营能否切实履行依法增值的功能，关键并非在于“释放的数据量”，而在于规则是否明晰、边界是否确切。公共数据一旦进入运营阶段，便会面临授权范围、收益分配、竞争秩序、安全责任、个人信息保护、公共利益保障等一系列问题。若规则设计欠妥，授权运营极易陷入两种偏差：其一，名义上开展运营，实则形成新的封闭与垄断；其二，过度商业化，忽视公共属性与公共利益的约束。因此，依法增值义务必须构建于规范授权、透明程序、可监督运行以及风险可控的基础之上。换言之，依法增值并非“运营优先”，而是“规则先行”；并非简单地移交数据，而是通过制度设计明确可利用的空间与不可逾越的边界。
　　双义务机制的关键在于把开放底线与运营边界同时划清
　　共享开放义务与依法增值义务并非相互独立的两套逻辑体系，而是公共数据治理的两个维度，真正的难点在于如何达成二者的有效衔接。共享开放义务着重强调公共数据应持续向社会供给，避免公共资源过度封闭；依法增值义务则强调公共数据需融入应用场景、形成实际应用并释放价值，防止资源闲置及低效利用。若缺失共享开放义务，公共数据易出现部门化、内部化现象；若缺失依法增值义务，公共数据可能长期处于低水平开放状态，难以推动数字经济的高质量发展。公共数据治理的核心任务在于在二者之间构建稳定的秩序。
　　因此，双义务机制的制度价值在于提供一个能够整合现有规则、统筹现实需求的分析框架。按照这一框架，开放与运营是先后衔接、功能各异的制度安排：应当开放的数据，要实现稳定开放、提升质量、保障平等可及；不宜无条件开放但确有开发价值的数据，要通过授权运营等机制依法利用；无论开放还是运营，都必须纳入安全治理、权益保护和责任约束的法治框架之中。如此一来，公共数据治理就不再围绕抽象归属问题反复争辩，而能够转向更具体的规则构建：哪些数据应开放、开放的程度如何、由谁运营、按照何种程序运营、收益如何分配、风险如何防控、责任如何承担。
　　进入“十五五”时期，公共数据制度建设的重点是要在更高层面形成可复制、可衔接、可推广的统一规则体系。各地在开放、授权运营、交易规则和安全治理方面已积累了一定经验，但规则差异仍然较大，不利于全国一体化数据市场建设。因此，下一阶段应围绕授权程序、收益分配、安全标准和责任机制等重点问题，提炼形成具备“最小一致性”的基础规则，并逐步实现跨区域制度衔接。对于全国一体化数据市场而言，最需要的并非地方经验的简单叠加，而是能够跨区域适用的基础规则。
　　以双义务机制推进公共数据制度法治化
　　从长远视角来看，公共数据治理的核心在于将共享责任与增值责任一并纳入法治范畴，构建边界清晰、程序明确、责任可追溯的制度体系。双义务机制的价值在于，通过共享开放义务强化公共服务责任，借助依法增值义务构建规范利用机制，从而使公共数据既保留公益属性，又能释放要素活力。唯有明确开放底线、划定运营边界，并将安全治理与公共利益保护融入具体规则，公共数据的开发利用才有可能真正迈向法治化、规范化与可持续化。
　　未来，无论是制定公共数据专门立法，还是在相关数据流通制度中完善配套规则，均应将双义务机制作为基础性制度理念纳入规范体系。就公共数据管理机构而言，这意味着其职责不再局限于“管控数据”，亦非单纯“推动利用”，而是需同时承担高质量开放供给与依法规范开发两方面的责任。从制度建设层面来看，这意味着应围绕开放范围、开放标准、授权程序、收益规则、安全义务及责任机制等议题构建系统规则。对于司法与执法实践而言，这也意味着未来在处理公共数据争议时，不能仅从单一维度理解公共数据的性质，而应结合其公共属性与资源属性，考量相关主体是否履行共享开放义务，是否遵循依法增值的边界要求。
　　归根结底，公共数据治理的核心目标是在公共利益保障与数据价值释放之间构建稳定、清晰且具可操作性的制度秩序。共享开放与依法增值双义务机制，正是在这一意义上为公共数据制度的完善提供了一个更具解释力与实践导向性的框架。只有将双义务机制切实融入规则之中，才能推动公共数据从“可开放的资源”转变为“可持续供给、可规范利用、可稳定增值的制度性资源”，并为“十五五”时期数字经济的高质量发展与全国一体化数据市场建设提供坚实的法治保障。
　　（澎湃新闻2026年3月16日，上海政法学院经济法学院副教授、数字法学研究中心主任 商建刚）