县域富民产业具有吸纳农村就业、促进农民增收、带动县域经济发展的作用，是推进乡村全面振兴的重要支撑。从先行县实践看，当前我国县域富民产业主要包括四种典型形态：向加工流通全面延伸的大农业、深度细分的特色产业、承接发达地区转移的劳动密集型制造业和多业态融合的旅游服务业。本文通过与53位一线县委书记、县长的交流调研发现，现阶段县域富民产业发展面临资金支持不足、区域品牌培育滞后、科技创新资源匮乏、基础设施配套缺位、产业发展用地紧缺等现实挑战。为加快县域富民产业发展，亟须充分发挥县级能动性，给予县级更多自主空间，进一步压减行政管理层级、下放审批权力，为县级能动性发挥创造更好条件。 
　　一、当前县域富民产业的典型形态
　　县域富民产业是立足县域资源禀赋、具备比较优势、就业和增收带动能力突出的产业形态，是县域经济最鲜明、最集中的体现，也是推进乡村振兴的重要抓手。在作者所调研的近50个县中，92.5%的县都拥有属于自己的县域富民产业，部分县甚至拥有多个。一些县抓住我国产业转型升级和区域经济布局优化调整的机遇，在发展县域富民产业上走在全国前列。从这些先行县的实践看，当前县域富民产业主要包括四种典型形态。
　　一是向加工、流通全面延伸的大农业。单纯的农产品生产由于经营主体分散、产品附加值低、市场价格波动大，很难成为稳定增收的富民产业，哪怕是具有一定地域优势的农产品也是如此。要将农业做成富民产业，必须充分延长产业链、提升价值链，对农产品进行就地加工实现增值。农产品加工包括净化、分选、干燥、预冷、储藏、包装等初级加工，也包括制成品、提炼转化等精深加工。通过加工可增加产品附加值、创造新就业、实现产品市场稳定。这方面比较成功的有黑龙江肇东玉米、广西藤县林浆纸、广东肇庆高要区水产、山西大同云州区黄花等。其中，黑龙江肇东市为我国重要玉米产区，2023年玉米产量168.7万吨。该市借助玉米资源发展加工业，加工原料从以玉米为主扩大到淀粉、秸秆综合利用，产品由鲜食玉米、饲料等初加工，扩大到玉米油、酒精等中级加工，再到食品添加剂、蛋白饲料、医药等深加工。2023年肇东市玉米加工量达到260万吨，已成为全球氨基酸主要生产基地，产品附加值和市场稳定性均得到有效提高。
　　二是深度细分的特色产业。改革开放以来，大多县域基于历史传统和时代机遇，逐渐形成了一批县域特色产业。随着市场分工不断细化，这些特色产业日益向专门化、精细化、集群化发展。它们的产品可能只是商品市场中某个不起眼的小品类，或者大型产业链条中的某个零部件，但在本领域拥有极高的市场占有率，并具备完整高效的配套体系，从而掌握市场话语权，生命力旺盛。这方面比较成功的有湖南邵东打火机、山东临清轴承、广东四会玉器、河北藁城灯笼等。其中，湖南邵东的打火机产业肇始于20世纪90年代，初期都是家庭作坊式生产，经过多年发展，形成了从原材料供应、模具开发、零部件生产，到整机装配、检测、物流的完整产业集群，并通过自动化、智能化不断降低成本，使产品在30年售价几乎不变的情况下依然蓬勃发展。2024年，邵东生产打火机超过150亿只，远销120多个国家和地区，在全球经济形势复杂多变的情况下保持了强劲增长。
　　三是承接发达地区转移的劳动密集型制造业。制造业从沿海向内地、从发达城市向县域地区扩散转移是我国产业区域布局的重要趋势。长三角、珠三角和京津冀是我国经济较发达地区，然而，近年来这些地区的土地、人工成本持续攀升，传统制造业利润被不断压缩甚至出现亏损，纷纷向成本更低的周边县域转移。这方面比较成功的有广西北流玩具电子、广东封开绿色建材、江苏沭阳纺织、四川资中制鞋等。如广西北流市毗邻广东，位于粤桂大通道和广西南向出海通道交汇点。近年来珠三角地区制造业成本大幅度上涨，厂房月租金达到20元/平方米以上，普通工人月薪超过5000元。而北流市厂房月租每平方米仅8—12元，普通工人月薪多在3000—4000元；珠三角地区时常出现招工难，而北流为百万人口大县，招工优势明显。借助土地、劳动力方面的突出优势，北流市加快园区标准化厂房和配套用房等基础设施建设，积极承接珠三角地区的产业转移，吸引玩具、服装、电子等企业515家，行业规模超40亿元，县域经济规模跃升至广西县（市）首位。
　　四是多业态融合旅游服务业。作为县域富民产业的旅游业往往是多业态融合，即把县域旅游观光资源与特色文化、生态康养、农产品加工、休闲娱乐等深度融合，形成文旅、农文旅、农文生态旅、农工文旅等内涵丰富、形式多样的旅游服务业，从而将走马观花的快餐式消费转化为驻足逗留、内容广泛的体验式消费，最大限度发挥旅游对域内特色产品的带动作用。这方面比较成功的有广东佛冈生态农文旅、福建莆田城厢区农文旅、江西婺源文旅、四川威远无花果工农文旅等。如广东佛冈是县域旅游的后起之秀，2020年后该县将生态资源、温泉、4A级景区、古村落等实行一体化开发，包括资源结合本地生态环境引入高端医疗创办康养中心、构建温泉观光休闲娱乐产业集群、借助旅游推介本地特色农产品等。其中，中医康养游推出仅一年就吸引游客12万人次，2023年实现总收入15.6亿元。佛冈在短短几年时间内成为旅游强县，对整个县域经济起到带动作用。
　　二、深化推进县域富民产业发展
　　面临的挑战分析
　　目前我国县域富民产业已初具规模，在带动县域经济发展方面发挥着重要作用。然而，从推进乡村全面振兴、推动县域经济高质量发展的更高标准来看，县域富民产业发展仍显不足。从问卷调查看，主要面临五个方面的挑战。
　　一是缺乏相应资金支持。在作者调研的53位受访者中，71.7%的受访者表示“缺乏资金支持”是县域富民产业发展中的突出障碍。过去政府对县域富民产业资金支持相对较多，如减免税费、低价出让土地、产业引导基金、政府性融资担保等，但近些年支持手段变少、支持力度下降明显。一方面，随着国家税制不断完善和对地方招商引资行为的规范，地方政府对企业的资金支持行为已得到有效管控，税费减免、低价出让土地等不合规优惠政策已基本绝迹；另一方面，随着房地产开发投资下降，县级政府土地财政收入出现下滑，有限的财政收入主要用于“三保”等刚性支出，能用来支持产业发展的资金规模出现缩减势头。
　　二是区域品牌培育不足。58.5%的受访者认为“区域品牌培育不足”是县域富民产业发展面临的不利因素。区域品牌对扩大产品知名度、提升产品附加值具有重要作用，尤其是对农产品更是如此。在调查的近50个县中，多数县拥有作为县域富民产业的农产品，然而高达80%的县仍缺乏区域品牌或区域品牌不够响亮。当前，县域区域品牌建设仍然不足，相关部门职能尚不明确，缺乏相应资金、资源投入，区域品牌普遍呈现出“多而散、小而弱”的局面，影响产品的远销广销和县域富民产业的高质量发展。
　　三是科技创新资源匮乏。52.8%的受访者认为“科技创新资源匮乏”是县域富民产业发展中的突出障碍。进入21世纪后，随着信息技术、生物技术等领域取得突破性进展，科技创新成为产业发展的主导力量。然而，我国的科技创新资源如科研院所、国家实验室、高校、产学研基地、科技孵化平台等多分布在大中城市，导致县域科技创新资源严重不足。目前，县域已通过科技特派员、科技小院等政策得到一定科技支持，但由于县域人才发展环境和待遇条件等与大城市存在显著差距，县域富民产业所需的高层次人才仍然极度匮乏，产品研发能力和核心竞争力仍然不足。
　　四是基础设施配套滞后。52.8%的受访者提及“基础设施配套不足”问题。县域多属于相对偏远地区，基础设施方面存天然短板。目前为支持县域富民产业发展，在调研的近50个县中，90.6%的县已建立起产业园区，但园区的配套设施如生活配套设施、污水处理等管网建设仍然滞后。一些县的县域富民产业初具规模，网络电商也蓬勃发展，但与电商配套的物流枢纽建设不足。一些配送时效性强的农产品，如水果，由于必须转到周边城市汇集、中转，配送周期被迫拉长，严重影响消费者体验和市场口碑。开展旅游服务业的县域基础设施短板更为突出，一些县的文旅项目只建设了景区，而与景区配套的道路、停车场、旅游卫生间、水电管网等公共设施处于缺位状态，影响项目效益发挥。
　　五是缺乏产业发展用地。50.9%的受访者将“缺乏产业用地”作为县域富民产业发展中的制约因素。多数县域富民产业发展赶上我国耕地保护形势趋严时期，土地要素支撑不足、矛盾尖锐。83.0%的受访者认为本县县域富民产业发展中存在产业用地缺口，不少产业项目由于缺乏建设用地指标而搁置。实际用地中的矛盾更为突出，例如，一些县因在可开发边界内选址困难，导致大型产业投资项目难以落地；一些乡村文旅项目周边被划为永久基本农田，配套基础设施建设无法开展；一些产业项目符合现有全部土地法规要求，已进入开发阶段，却由于与国土“二调”结果相冲突而被迫叫停。
　　与县域富民产业用地供应不足并存的是大量存量建设用地闲置和低效利用。县域内闲置和低效利用的土地包括已处于停办状态的传统乡村产业用地、撤并的乡村学校和其他公益性集体建设用地、闲置的乡村居民点用地等，总量远大于新兴产业用地需求。然而，由于产权关系复杂、缺乏成熟办法、适用法规冲突等原因，这些土地的再利用存在困难。
　　三、加快县域富民产业发展的建议
　　第一，立足县域资源选择产业形态。指导推动县域根据自然条件、区位特征、资源优势、产业基础等，选择适合的县域富民产业形态。对拥有大宗优势农产品的县，支持其通过农产品加工发展全产业链优势农业；对拥有传统特色产业的县，支持其向专门化、精细化、集群化发展；对拥有靠近沿海等区位优势的县，支持其积极承接发达地区制造业转移；对拥有观光、康养等资源的县，支持其发展多业态融合旅游服务业。对少数生态脆弱县、矿产资源枯竭县、人口严重流失县等发展基础不足、资源环境承载力弱的县，则以生态环境保护、维护社会稳定等作为发展主要目标，避免对其产业发展提出过高要求。
　　第二，构建适合产业发展新形势的政策扶持体系。加快县域富民产业区域公共品牌建设，明确相关部门职能，投入相应人力物力，培育、维护、管理好区域公共品牌，推进县域富民产业整体化、集群化、品牌化发展。在现有产业园区基础上，以园区配套基础设施建设作为重点，加快物流节点、污水处理、生活设施等建设，在旅游特色县，加大对交通等配套基础设施的支持力度。同时，提升县级产业引导基金、政府性融资担保等手段的精准性，对县域富民产业发展开展有效引导和扶持。
　　第三，推动科创资源向县域汇集支撑产业升级。与县域富民产业发展需求相结合、以应用型技术为重点，推动相关科技创新资源向县域汇集。一是加快县域科技创新平台建设，依托龙头企业、链主企业，灵活运用“政府搭建、企业主导、多方合作”等形式，谋划建设相关技术创新中心。二是设立县域富民产业科技创新专项扶持资金，引导县域企业开展创新，聚力关键领域技术攻关。三是鼓励人口大县、经济强县提升职业教育水平，创办职教大专，深化产学研融合。四是鼓励国家和省级实验室、技术研发中心、高校研究院等创新机构到县域开展科技成果应用示范、合作研发、转化推广，为科技领军人才、专业技术人才、高技能人才到县域创新创业、任职兼职，提供创业支持、人才公寓、个人所得税减免等各种便利优惠，提升县域对科创资源的吸引力。
　　第四，通过盘活闲置低效土地保障产业用地需求。一是以县域为基本单元开展存量建设用地盘活，对闲置和低效利用建设用地进行全面摸排，根据地块分类特征制订盘活方案，优先用于支持县域富民产业发展。二是增加地方土地储备专项债规模，定向用于闲置和低效土地盘活，支持县域土地收储、基础设施配套等前期投入。三是支持县域建设用地复垦置换，提高城乡建设用地增减挂钩政策操作灵活度，在指标控制、挂钩配对、审核程序上给予县级更大空间。四是进一步优化土地政策，允许结合产业布局动态优化用地结构，如弹性规划、留白机制、点状供地等，在不突破建设用地规模指标，不触碰生态保护区、基本农田保护区等红线的前提下，在用地选址布局上给地方更多选择余地。五是针对闲置低效土地再利用中的复杂矛盾，鼓励地方先行先试，对现行政策无法解决合法性问题的土地，给予容错处理的政策指引。
　　第五，赋予县级更多提升县域产业发展效能的探索空间。巩固县级相对完整和独立的地位，进一步做实做强县域产业发展功能，赋予县级更多自主权。一是在产业投资项目、基础设施建设项目等方面，探索实行县级行政管理与省级部门直通直报制度，压减行政管理层级，引导省级部门从“甲方”变为管理和服务并重，合力解决县域富民产业发展中的突出问题。二是汇总梳理县级需求制订行政审批权限下放清单，对直接面向产业、由县级管理更方便更有效的部分审批权限，如固定资产投资相关审查、自然资源相关权限、一般建设项目环境影响评价等，可探索适时适度由上级部门下放给县级。三是支持县级权力进一步下放，赋予乡镇尤其是产业重镇与之发展相适应的经济社会管理职能，在一般预算收入分成比例、规费和土地出让金留成、财政收入超收返还等方面予以倾斜，调动县域相关主体积极性。
　　（《新华智库研究》2026年第1期，国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、研究员 赵俊超；广西壮族自治区玉林市副市长兼北流市委书记 刘启）