杨文东（泉州市图书馆  福建  362000）

 

    摘  要  本文着重分析当前我国公共图书馆的困惑和生存现状，阐述图书馆立法的演变

过程，指出图书馆法不只是图书馆的行业保护法，也是读者的保护法，图书馆制度是支撑社

会和谐发展的重要基石。

    关键词  图书馆现状  图书馆法

 

    21世纪是知识经济的时代，信息资源日益成为经济发展不可缺少的一部分。文献、信息、

知识在经济和社会生活中的地位和作用，比以往任何时候都更加重要，图书馆作为社会信息

服务系统的组成部分，正发挥着知识教育、知识服务、知识创新的作用。图书馆事业是我国

社会主义文化事业中的重要组成部分，为保证图书馆在社会主义市场经济条件下更好地发挥

其收集、保存和传递信息等职能，制定和颁布一部科学、完备和权威的《中华人民共和国图

书馆法》已势在必行。图书馆立法的再一次启动，说明党和政府对图书馆事业的重视和支持。

联合国教科文组织的文件中规定：“为了提供永久性不断发展的国家图书馆事业，全面管理和协调只有靠立法才能获得。”国际图联也强调：“每个国家都应建立图书馆法。”

图书馆法是关于图书馆工作和事业的专门性法律，是调整图书馆系统中产生的各种社会关系的法律规范的总和。它是国家图书馆政策的具体化和定型化，用以规范和管理图书馆的各项活动，协调图书馆与其他社会机构的关系。因此，要使我国的图书馆事业与国际同步，使全国的图书馆有法可依，依法治馆，保证图书馆各项工作能顺利实现，图书馆法必须尽早出台。

    一、我国图书馆的困惑和生存现状

    图书馆事业是国家文化水平的标志之一，也是科学文化教育事业的重要组成部分，它的发展与经济发展有着密切的联系，它的现状是衡量一个国家经济文化发展水平的一项标志。我国图书馆事业发展到今天，无论是图书馆的数量、规模，还是实际工作水平，都达到了比较先进的程度。据《中国图书馆年鉴》（2003）统计，截止2002年，全国共有公共图书馆2697个，从业人员4.85万人，藏书量4.26亿册（件），发放借书证918万个，接待读者2.2亿人次，图书外借1.04亿人次，期刊外借2亿册次，比此前的任一年都增长不少。但是在这些可喜成绩的背后，仍有许多问题需要引起我们的高度重视。

    1、主要精力仍集中在大型图书馆上，中小型图书馆、县乡级图书馆往往排不上发展计划

    目前我国的人口分布仍以中小城市、乡镇以及农村为主，许多县（市）级公共图书馆的生存和发展面临诸多难题，无钱购新书的“空壳”化县级公共图书馆逐渐增多。据统计，2004年全国公共图书馆人均购书经费仅0.33元，2003年全国有534个县级公共图书馆没有一分钱购书费，占当年县级馆总数的23.8%；2004年扩大到720个，占总数的32.5%。从区域分布看，无购书费的县级馆80%在西部；从省区看，有4个省区超过50%的县级馆无购书费，7

个省区40—50%的县级馆无购书费。

    在我国，高校图书馆是三大图书馆系统之一，在整个图书馆事业中占有相当的比重。由于近几年来各高校扩大招生、扩充专业，专业图书需求量大幅增长，馆舍面积需求量年年加大，图书馆藏书需要更新换代，现代化设备需要添置，这些都需要有足够资金的投入。而其他系统如中小学图书馆、企事业单位图书馆等，其经费更是杯水车薪。因此，经费不足是影响整个图书馆事业发展的瓶颈。

    2、强调馆舍建设而忽略藏书建设

    近几年，从省到地、市、县都陆续新建了一批图书馆馆舍，有些新馆的建筑和装饰十分讲究，几乎可以与高级酒店比美。然而，图书馆里的藏书以及与之配套的服务设施却非常落后，外表豪华的图书馆成为当地领导的政绩工程。在中西部地区，几年甚至十几年没买书的县图书馆绝非少数。在中国科协2005年学术年会图书馆分会场，中国图书馆学会学术委员会主任、北京大学信息传播研究所所长李国新教授针对我国基层图书馆的生存窘境指出：“公共图书馆和基础教育是社会发展的两大基石，目前公共图书馆事业与经济发展极不协调，尤其县级图书馆的境况不容乐观。”据介绍，我国的基层图书馆特别是中西部经济欠发达地区县级图书馆经费严重短缺，由于许多县是吃财政饭，对图书馆经费保障仅限于拨付人头费，而购书费、业务费、维护费等经费一概没有。这不仅引发了司空见惯的“人吃书”（人员经费挤占购书费用）现象，还引发了不时可见的“书吃人”（有的图书馆为了挤出少量的购书经费，不得不扣减职工工资）的现象。据文化部发布的最新统计，占全国24%的700多个县级图书馆没有一分钱购书费。“老空壳”未减少，“新空壳”在增加，一些县虽然建起了新的图书馆，成为县里的“标志性建筑”，却因为无书而不能开馆。

    3、更新办馆理念是振兴图书馆的关键

    今天的图书馆已不再是20世纪的图书馆，现代化高科技图书设备的应用，已向图书馆陈旧的服务方式提出挑战，数字化、网络化已进入人们的现实生活。有的政府官员片面认为，现在是网络化信息时代，图书馆应走数字化道路，轻视、削弱和牺牲传统图书馆的性质与功能，认为一个地区只需一两家图书馆保存纸质文献其余皆可完全走数字化道路。这种观点是错误的，也是极不现实的。毋庸置疑，数字化、网络化带给我们生活、工作和学习许多方便，特别是它具有先进的检索功能和快速的检索速度，使人们得以尽快地获取尽可能全面的信息。但是，数字化和网络不是万能的，不能代替一切，首先它不能代替纸本阅读。纸本阅读一般可以不受时间、地点、方式的限制，如在火车、飞机、田间地头、自家等等，可以十分轻松随意地读书，而网络阅读就无法满足。我们可以通过网络去查询一部作品中的某个人、某件事甚至某句话，但很少有人会在电脑上通读一部作品。可以这样说，数字化和网络追求的是目的和结果，而书本追求的是过程和行为。两者无轻重高低，自然不可或缺。

    4、理念的更新对新世纪的图书馆重新定位

    免费提供图书馆服务是现代图书馆活动的核心，搞活图书馆则是摆脱图书馆经费困难的一条途径。图书馆要以服务取胜，要放下架子到市场上找饭吃。目前市县图书馆的体制还是计划经济的那一套，从属于当地文化局，属于吃皇粮的事业单位。由于冗员众多，设施陈旧，观念落后，没钱购书，甚至发不出工资等问题积重难返。要改善这种状况，必须大力改革，深化改革。党中央、国务院十分重视基层文化建设，要求采取切实有力的措施解决基层

文化事业落后、农民文化生活贫乏的问题，指出必须从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识文化体制改革的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，抓住重要战略机遇，深化改革，加快发展，为建设社会主义先进文化注入强大动力。

    在我国目前的公共图书馆体系中，县级图书馆处于承上启下的枢纽地位。李国新教授估算，目前每年再增加5000万元的专项投入，就可以使全国县级公共图书馆无书可读的局面初步解困。目前这“700多个没有一分钱购书费”的县市图书馆，在经费问题暂时难以解决的情况下，作为一种过渡，可采取政府补贴一点、民间捐助一点、自己向市场要一点的办法，维持开放，渡过难关。总之，要加强和改进文化领域宏观管理，加快转变政府职能，明确文化行政管理部门职责，理顺文化行政管理部门与下属企事业单位的关系。要健全文化法律法规和政策体系，加强文化立法，通过法定程序将党和国家的文化政策逐步上升为法律法规。

    二、我国图书馆法制建设的演变过程

    1、早期图书馆立法渊源

    在历史上我国也曾有过类似于图书馆法的法规。如1909年清政府颁布的《拟定京师及各省、市图书馆章程》；1915年北洋政府教育部颁布的《通俗图书馆章程》，随后在民国时期也先后颁布了几部有关图书馆的法规，这些都对我国近代图书馆事业的发展起到了一定的推动作用，使藏书楼变为向公众开放的图书馆，图书馆的名称也得到了统一，加速了图书馆的性质转变。

    建国以后，1955年文化部发布过《关于加强和改进公共图书馆工作的指示》；全国总工会颁布过《中华全国总工会关于工会图书馆工作的规定》；1956年国务院通过了《全国图书协调方案》；同年教育部也制定了《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》，等等。这些文件虽是指令性文件，但对我国建国初期图书馆事业的建设和发展起了很大促进作用。

  改革开放后，1982年文化部颁布了《省、自治区、直辖市图书馆工作条例》；1987年国家教委制定了《普通高等学校图书馆规程》；中国科学院通过了《中国科学院图书情报工作暂行条例》。这些具有一定权威性的文件、法令、条例的陆续颁布实施，大大推动了我国当时图书馆事业的建设。

    由于上述这些文件、法令、条例多属于行政法规，是要求和规范图书馆内部工作，还缺乏强制性，其法律渊源采取了行政法规的形式，权威性和效力不够充分，实施时容易受到外来因素的影响和干扰，甚至发生违反条例、规章的行为也无法追究其法律责任。同时，条例、规程的内容也日渐陈旧，远远跟不上时代发展的要求。为此，制定图书馆法的呼声越来越高

    2、地方性、系统性图书馆立法成果显著

    经过图书馆界二十多年的不懈努力，中国图书馆法治建设逐步走上正轨，许多地方性、系统性图书馆法应运而生，取得了突破性的进展。到目前为止，我国出现了4部地方性图书馆专门法规，两部地方性政府规章，一部国务院行政部门规章，它们分别是：1996年11月《深圳经济特区公共图书馆管理条例》、2000年8月《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》、2001年7月《湖北省公共图书馆条例》、2002年7月《北京市图书馆条例》；1996年11月《上海市公共图书馆管理办法》和2002年9月《河南省公共图书馆管理办法》；教育部1987年颁布、2002年2月重新修订的《普通高等学校图书馆规程》。

    在这些立法成果中，以《北京市图书馆条例》为代表，是目前我国图书馆事业地方性立法水平最高、最具有代表性的一部法规。它总结了前几部法规在实施实践中存在的问题和空白，及时在新法规上体现出来：

    ①在中国的图书馆立法中，第一次突破了馆种类型，把各种类型的图书馆纳入了统一的法律平台。

    ②明确规定了“经费投入预算化”，把经费投入预算化、预算法律化，保障图书馆事业持续、健康、协调发展。

    ③通过强制规定，把不同级别图书馆的文献信息资源年入藏量，用法律的形式固定下来，保障图书馆基本的资源购置费，保证不同类型、不同级别的图书馆每年入藏的基本数量。

    ④通过规定不同级别图书馆的基本硬件条件，来保证图书馆的基本服务质量。

    ⑤用法律明确私立图书馆合法存在。

    ⑥明确了对社区、乡镇图书馆建设应采取扶持措施。

    ⑦规定设立图书馆专家委员会。

    ⑧倡导志愿者参加图书馆委员会。

    ⑨明确引入了“读者权益保障”的概念。

    ⑩展现了图书馆实现面向信息时代、基于计算机和网络环境的数字化图书馆的前景。

  3、《中国图书馆馆员职业道德准则（试行）》正式颁布

《准则》是由中国图书馆学会主持制定的图书馆员职业自律规范，也是中国图书馆事业法治建设的重要成果之一，它是制定图书馆法的前奏曲。《准则》的制定到发布，得到社会各界读者、政府官员、业界领导、专家学者的一致好评。

    三、我国图书馆立法的实际意义

    1、图书馆立法的必要性

    随着我国社会主义建设事业的快速发展，我国的图书馆事业也取得了较好的发展。但这些进步也只是与自己的过去相比而言，经济发达省份的图书馆好于经济欠发达省份的图书馆，高校和科研系统的图书馆好于公共图书馆等等，这些都成了图书馆事业发展的不确定因素。因此，图书馆迫切需要一部图书馆法来保证其健康发展。据介绍，目前全世界已有60多个国家和地区先后制定了250多部图书馆法规，全世界有三分之一的国家有了图书馆法。

    2、图书馆法也是读者的保护法

    随着信息时代的到来，图书馆人要向用户提供高水平的信息服务，以读者为中心是图书

馆的服务宗旨，为读者提供更好的服务是图书馆的目的。但目前图书馆侵犯读者权益的现象

仍经常发生，如图书馆的开放时间有限，闭馆停止服务比较随便，借书超期乱罚款等等。图

书馆的开放时间由于没有法律可依，许多地方都随意规定，开放时间有长有短；图书馆的馆

址设置不适合居住人群使用，读者利用图书馆不方便；为保证读者能及时归还图书，许多图

书馆都规定了图书的借阅期限，过期未还将处以数额不等的罚款，所借图书若丢失则加倍赔偿，而所有这些都没有法律上的依据，图书馆经常因为对读者超期罚款引起纠纷。另外，个别图书馆随意泄露读者档案，没能为读者保守秘密。因此，图书馆读者的权益需要用图书馆法来加以保护，明确读者的权利和义务，这样也便于图书馆工作人员在工作中实际操作。

    3、图书馆法是图书馆人的需要

    信息时代的图书馆要向用户提供高水平的信息服务，必须拥有一支高素质的专业队伍。而当前图书馆社会地位不高，馆员待遇较差，高学历高素质人员不愿在图书馆干，而低学历、低素质的人员又在图书馆干不好。从近几年图书馆评估检查情况来看，图书馆员队伍的素质整体偏低，而提高图书馆员队伍整体素质的一条重要途径就是通过图书馆立法，提高图书馆社会地位，明确规定图书馆人员的任职资格、待遇、职称晋升、职务任免等，制定工作人员的培训计划，以保证工作人员更新知识提高技能，从而杜绝关系户、走后门，不再让图书馆成为养老休闲场所。因此，图书馆人需要图书馆法来明确自己的权利和义务。

    四、我国图书馆法的基本内容

    图书馆事业是国家教育、科技、文化事业的重要组成部分。目前我国现有国家图书馆、公共图书馆、高校图书馆、科研图书馆、中小学图书馆等，多种类型图书馆要制定一部统一的图书馆法很有必要，它能解决好各种不同类型图书馆自身特有的一些问题。笔者认为，我国制定图书馆法应包括以下方面内容：

    1、规定政府法律上的义务。包括：①在何种条件下应设置图书馆，明确图书馆的设置与体制。②根据人口比例、教育状况及国民经济的基本状况，规定图书馆的经费、藏书、馆舍等，明确专项基金以国家拨款为主。

    2、制定图书馆工作标准细则，明确图书馆的工作职责。

    3、规定图书馆员和读者的权利、义务，明确图书馆从业者必须恪守职业道德，读者必须爱护图书馆的图书、设备，遵守规章制度，违者图书馆有权酌情处理。

    4、图书馆管理体制的法律规定。规定图书馆系统中从上到下各级单位的权限，每一图书馆的管理结构及有关馆长负责制。

    5、图书馆工作人员的编制及职称评聘，明确图书馆工作人员的“行业准入”制度、地位和待遇。

    6、关于图书馆协调机构的规定，明确图书馆的资源共享和知识产权的保护、出版物呈缴制度等等。

    综上所述，图书馆制度是支撑社会和谐发展的重要基石，保护读者就是提高我们国家的竞争力。因此，尽快制定一部比较科学、严谨、完备、实用、超前的图书馆法，对中国的图书馆事业发展必将具有很大的推动作用。

参考文献

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5 周朗,李晓清.县级公共图书馆处境尴尬［N］.人民日报,2006-01-13.

6 700多县市图书馆不是“书吃人”就是“人吃书”.工人日报.http://www.slibrary.com.2005

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7 张廷银.国民阅读习惯与图书馆的发展［EB/OL］.http://www.mengwei.net.2005-04-18.

    杨文东.泉州市图书馆馆长助理，馆员。

   （收稿日期：2006-12-05。龚永年编发。）