杨文东（泉州市图书馆 福建 362000）
摘 要 从建设社会法治的角度出发，解读我国的法律制度与图书馆法和立法的渊源，明确图书馆法出台的重大意义和图书馆立法原则与程序，指出图书馆法在进入立法程序之前必须慎之又慎。
关键词 图书馆 图书馆法 图书馆立法
党的十六大报告中指出：“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。”进一步落实依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，必然要求制定图书馆法，依法治理图书馆，这也是时代的需要，是历史赋予的职责。本文从我国法制建设和法理学的角度，对制定一部什么样的《图书馆法》和立法的精神进行分析和解读。
一、图书馆事业建设需要图书馆法保障
1、图书馆立法是依法治国的需要
依法治国，就是全国人民在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。建立和完善法律体系，是依法治国、依法管理各项事业的前提。图书馆法是我国法制建设体系中的一个部分，是科教文卫法（简称科教法）中的一部法规，科教法包括的范围非常广泛，有科技进步法、教育法、义务教育法、高等教育法、文物保护法、著作权法、档案法、食品卫生法等等。科教法对于推动科技进步，保障教育、文化、卫生事业健康发展，具有重大的作用。而如今的科教法里却没有一部图书馆法，不能不说是法律上的遗憾。因此，图书馆法的迟迟未出台，在一定程度上阻碍了图书馆事业的发展，使图书馆界无法可依健立健全图书馆法，促使图书馆法早日出台，是依法治国的需要，也是完善中国法律体系的需要。
2、图书馆立法是图书馆建设与发展的需要
新中国的图书馆事业经历了50多年的建设与发展，已经具备了相当的基础和规模。据《中国图书馆年鉴》（2003）的统计，截止2002年，全国共有公共图书馆2697个，从业人员4.85万人，藏书量达4.26亿册（件），发放借书证918万个，流通人次2.2亿，图书外借1.04亿人次，期刊外借2亿册次，比此前的任何一年都增长不少。但是所有这些成绩，只能说明我国图书馆事业有了一定的进步，如何通过法律的形式把它固定下来，值得我们进一步深入探讨。
由于图书馆没有立法，图书馆事业缺乏强有力的法律保障，发展处于一种不稳定的状态。原有的工作条例和规章多属于行政法规，只是对图书馆工作的内部要求，缺乏图书馆与社会、经济相互联系的内容，难以协调图书馆与外部的各种关系，其个别条例、规程的内容也显得陈旧，远远跟不上时代发展的要求，制约着图书馆向前发展。首先，图书馆是公共文化事业，需要政府投入。但由于缺乏对政府公共财政投入的法律规定，许多地方政府不愿投入或很少投入，使图书馆发展资金十分匮乏。据文化部统计，2003年全国共有534个县级公共图书馆没有1分钱购书费，2004年扩大到720个，这些无购书经费的县级馆80%在西部。因此，经费不足是困惑整个图书馆发展的瓶颈。其次，图书馆功能如何发挥，更好地为教育、科研、经济、社会发展服务，图书馆的管理如何规范化，如何保障其健康有序发展等等，都需要法律予以规范。如图书馆与读者之间的矛盾方面，图书馆随意侵犯读者合法权益的情况屡有发生；图书馆开放服务时间带有很大的随意性；读者借书超期、丢书、毁坏图书等情况发生时，图书馆存在乱罚款现象，由于图书馆不是行政执法机关，没有任何法律上的罚款依据，难免与读者发生纠纷。因此，要保护读者的权益，只有通过图书馆法这个法律的手段来加以实现，明确读者和图书馆双方的权利和义务，才能维护双方合法的权利。
3、图书馆立法已具备良好的基础
我国图书馆事业的发展与中国法制建设一起，走过了相当长的艰难路程。早在20世纪初至30年代，近代图书馆在中国刚刚兴起的时候，国内就出现过一次围绕着图书馆法治的呼唤、实践和研究热潮。
新中国成立后，中国图书馆事业进入了新的发展时期。1955年，文化部颁发了《关于加强与改进公共图书馆工作的指示》，这是第一部有关图书馆的法律性文件；紧接着全国总工会颁布了《中华全国总工会关于工会图书馆工作的规定》；1956年教育部颁发了《高等学校图书馆试行条例（草案）》；1957年国务院下发《全国图书馆协调方案》；1978年国家文物事业管理局颁发了《省、市自治区图书馆工作暂行条例（试行草案）》；1981年教育部又颁布了《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》；1982年文化部也颁布了《省（自治区、市）图书馆工作条例》；1987年国家教委制定了《普通高等学校图书馆规程》；中科院制定了《中国科学院图书馆情报工作暂行条例》；1988年文化部出台了《公共图书馆系统（图书馆学专业证书）制度试行办法》。这些具有一定权威指导作用的文件、法令、条例的陆续颁布实施，大大推动了当时我国图书馆事业的建设，也唤起图书馆立法的呼声。
经过图书馆界20多年的不懈努力，中国图书馆法治建设逐步走上正轨，许多地方性、系统性图书馆法应运而生，取得了突破性的进展。到目前为止，我国出现了4部地方性图书馆专门法规，两部地方性政府规章，一部国务院行政部门规章，它们分别是：1996年11月颁布的《深圳经济特区公共图书馆管理条例》，2000年8月颁布的《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》，2001年7月颁布的《湖北省公共图书馆条例》，2002年7月颁布的《北京市图书馆条例》；1996年11月颁布的《上海市公共图书馆管理办法》和2002年9月颁布的《河南省公共图书馆管理办法》；教育部颁布的《普通高等学校图书馆规程》（1987年颁布，2002年2月重新修订）。
这一系列的文件、法令、条例，充分体现了我国不同时期、不同地区对图书馆的政策，为建立全国性的图书馆法奠定了坚实的基础。由于它们不是国家立法机关制定，所以缺乏法律的庄严和权威，强制性与可操作性差，缺乏统一协调性。随着我国经济的快速发展，单纯依靠行政管理的手段已是鞭长莫及，制定一部全国性的图书馆法是时代的要求，是和谐社会发展的要求，也是完善我国法律体系的要求。
二、图书馆法要融合在法治社会中
1、图书馆法立法的基本原则
图书馆立法要为图书馆事业发展提供法律保障，为公民从图书馆获取知识信息、享受文化服务提供法律保障；为图书馆有效开展各项工作提供法律保障；最终达到指导我国图书馆事业与促进图书馆事业发展的目的。因此，图书馆立法应当遵循下列基本原则：
① 宪政原则。立法应当以宪法为依据，宪法是我国的根本大法，坚持宪法这一基本原则，是我国立法工作保持正确的政治方向，做到合法性、科学性、先进性、国际性的根本保证。
② 法治原则。立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。在立法工作中，要注意各种规范性文件、各法律部门之间的配套衔接，避免交叉重复和明显的漏洞，严格执行立法的备案和报批制度。
③ 民主原则。即立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。立法机关要深入民众、了解民情、反映民意、集中民智，把人民的利益、意志和智慧充分地体现在法律规范之中。
④ 科学原则。立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，划分和规定国家机关的职权和职责。法律的内容要符合中国的国情，包括经济、政治、文化的发展水平和历史传统。法律应当体现原则性与灵活性的统一，稳定性与连续性的统一，既不能朝令夕改，频繁变动，也不能凝固不变，滞后现实，各种义务的设定和强制必须是公民、法人、国家机关能够承受和履行的。
2、图书馆法所涵盖的内容和法律范畴
制定图书馆法的目的是保障图书馆事业的健康发展，满足人民群众获取知识信息的需求，促进全民终身教育和科学技术发展，推动社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设。因此，所涵盖的内容有：
① 图书馆法必须建立在尊重和保障人权的基础之上。人权是人之为人所应拥有的权利。法律只有充分尊重和切实保护人权--即尊重和保护公民的人身自由、人格尊严、民主权利与自由以及各项社会经济权利，肯定人在法律上的主体地位，而不是把人当成无足轻重的客体，法律的存在才是有价值的、合法的，才能寄希望于人们的自主行为来构造权利与义务的秩序——法治而非人治的秩序。这里主要是体现不侵犯读者（公民）权益。
② 图书馆法必须具有极大的权威性。图书馆法作为当代中国法律体系的部门法——科教文卫法，它是国家关于图书馆行业的基本法，涵盖所有图书馆。
③ 图书馆法必须具有稳定性。法律的规范作用在于给行为提供明确的指引，因而法律的制定、修改、废止必须遵循严格而缜密的程序，防止立法者匆忙立法或轻率废止，以使法律保持必要的稳定性，避免频繁变动。法律的稳定性不仅是社会稳定的基础，也是社会发展的基础。
④ 图书馆法必须有连续性和一致性。法律的连续性和一致性与稳定性都是要保证和提高法律后果的可预知性、行为的规律性和社会运行的连续性。国家政府在颁布实施法律时，必须做到各项法律在基本原则上的一致，各规则之间不能自相矛盾。比如与《文物法》、《著作权法》的协调关系。
⑤ 图书馆法必须以平等地保护和促进一切正当利益为其价值目标。人类社会是一个利益互动的社会，利益使人类社会既保持着一致，又处处充满着冲突。法律的任务就是首先要把利益转化为权利和义务，合理地确定权利和义务的界限；其次要公正地对待各种利益关系，对一切正当的利益施以平等的保护，对一切不正当的利益施以无差别的限制。公民不能因为性别、种族、肤色、语言、信仰及其他特殊情况而有基本权利和义务的差别。联合国教科文组织在1972年公布的《公共图书馆宣言》中就对此作了明确说明。
⑥ 图书馆法应能有效地制约国家权力，防止国家权力的失控与异变。法治的精髓就是制约和监督国家机关及其工作人员。只有国家权力的行使被限定在宪法和法律的范围内，公民的权利才不会被剥夺，一切非法的侵害（不管是来自个人或国家）都能得到公正、合理、及时的补偿。只有国家权力是依照民意、宪法和法律行使，国家机关工作人员依法办事，公民对政府的信任、认同和支持才能够被唤起，社会的凝聚力才得以增强。
三、图书馆法的立法程序
党的十一届三中全会以后，我国的立法机关和授权立法的机关，总结了改革开放的丰富经验，借鉴和移植对我国有用的外国法和国际法，初步建立起有中国特色的社会主义法律体系。根据现行法律规范所调整的社会关系以及调整方法的不同，可以把我国法律体系划分为10个主要的法律部门，而新的即将诞生的《图书馆法》则属于其中“科教文卫法”法律部门中的一部法规。科教文卫法是调整科学技术、教育、文化、医疗卫生事业以及在科技、教育、文化、医疗卫生活动中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。
改革开放20年来，图书馆界对立法的呼声越来越高，图书馆立法的时机和条件已基本成熟，立法工作已逐步走上正轨。根据我国《立法法》的规定，立法程序大体包括以下4个步骤（环节）：
1、法律案的提出
提出法律案是制定法律的首要环节，是立法活动的起步。
2、法律案的审议
法律案的审议是全国人大和全国人大常委会专有的职权。
3、法律案的表决
法律案的表决是具有决定性意义的立法环节。应当指出，并非所有的法律案都会付诸表决，法律案在审议中因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在有较大分歧，搁置审议满两年，或因暂不表决经过两年没有再列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，对该法律案终止审议。所以，图书馆法在进入立法程序之前必须慎之又慎。
4、法律的公布
根据我国《宪法》和《立法法》规定，全国人民代表大会通过的法律和全国人大常委会通过的法律均由国家主席签署主席令予以公布。
目前，图书馆立法正式成为文化部上报全国人大的立法项目，文化部社会文化图书馆司图书馆处全面负责这项工作，并于2001年4月提出了法律草案。同年，在天津召开了一个由图书馆界专家、学者和政府有关主管部门负责同志参加的座谈会，与会者对草案逐条进行了认真讨论，对草案进行了修改，并形成第二稿。随后，按照文化部要求和立法工作程序，将第二稿报送文化部政策法规司。2002年上半年，经文化部政策法规司对第二稿的审阅、修改后形成第三稿，现正向有关部委、各地文化厅（局）征求意见。
四、结束语
制定图书馆法是依法治国的需要，是广大公民有效利用现有文献资源和信息宝库、扩大对外交流和合作、规范我国图书馆系统的运作、更好更快地促进我国图书馆事业发展与进步的需要。一部完整的图书馆法的出台需要多方面的协作和论证，我们期望法律界、图书馆界、政府管理部门以及图书馆的工作人员、专家学者能共同努力，为《中华人民共和国图书馆法》的早日诞生献计献策。
参考文献
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6 周朗,李晓清.县级公共图书馆处境尴尬［N］.人民日报,2006-01-13.
杨文东 泉州市图书馆馆长助理兼少儿部主任，馆员。
（收稿日期：2007-08-16。龚永年编发。）