王玲芝（福建省图书馆  福州  350001）

摘 要  在我国经济建设取得丰硕成果的当今，社会主义文化建设的任务日趋紧迫。图书馆事业是我国社会主义文化事业的重要组成部分，但图书馆立法至今仍然尚未制定完成。本文试分析其“难产”的原因，并思考应采取的对策。

    关键词  图书馆法  立法  图书馆

在我国经济建设已经取得丰硕成果的当今，社会主义文化建设的任务日趋紧迫。图书馆事业作为我国社会主义文化事业的重要组成部分，急需完成图书馆法的制定工作，使我国图书馆的发展有章可循、有法可依，使图书馆事业不断发展，取得新的成就。

图书馆法是由国家立法机关制定及认可的有关图书馆事业和图书馆活动的专门性法规。它是建立与管理图书馆，制定图书馆行政法规和规章制度的总依据。图书馆法是调节国家与图书馆之间、图书馆与其他组织之间以及图书馆与读者之间等在图书馆活动中所产生的各种关系的法律规范,是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段,具有强制性、规范性、概括性、稳定性等特点。

《公共图书馆法》第一次作为人大法律议案被提出是在2001年，其后经过近10年的立法准备阶段，于2011年完成起草，送交国务院法制办审议；2012年上半年首次征求意见结束后，有关部门根据各方反馈信息进行相关的调研修改；2014年9月，文化部贯彻落实十八届三中全会关于构建现代公共文化服务体系的精神和部署，结合国务院法制办关于《公共图书馆法（草案送审稿）》的相关意见，组织图书馆相关专家进行专题研究，对草案送审稿修改完善，送交国务院法制办再审议。与我国图书馆法坎坷的制定过程相比，《俄罗斯联邦图书馆法》在3年时间内就完成了法律制定到出台的全过程。

1 制定图书馆法的重要性

首先，制定图书馆法是建立社会主义和谐社会必不可少的社会文化部分，有利于完善我国社会主义文化法律体系，促进精神文明建设，切实推进书香社会建设；同时真正用法律的形式确立国家对图书馆事业的领导，为图书馆事业的健康发展指明前进方向。

其次，制定图书馆法是以法的形式明确图书馆的各项规章、职能,有利于图书馆事业的进步，充分发挥图书馆在国家建设、社会运行中的重要作用。通过图书馆法的制定，将图书馆的各项工作、制度予以法定化，对于图书馆的发展具有积极作用。同时，也在国家层面上强化了图书馆的地位与作用，对于促进图书馆发展，保障图书馆各类相关权益，制定法规政策都具有有力的指导作用。

最后，制定图书馆法是坚持以人为本的必然要求。保障公民的基本阅读权利，满足现代社会多样化、多层次、多方位的文化需求，将图书馆建设成为提高公民整体文化素质的“第二课堂”。同时制定图书馆法也是为图书馆工作人员提供职业保障以及职业发展方向。

2 当前我国图书馆法为何“难产”

我国图书馆立法至今仍未制定完成，其原因主要包括以下几个方面：

2.1 国家、公众乃至全社会对图书馆立法的重视程度低

受公众整体文化素质水平的制约，我国的全民阅读程度以及图书馆意识普遍较低。大部分读者对图书馆的认识仅局限在借阅图书上，图书馆其他的服务功能和服务项目全然不知，因此也谈不上对图书馆的有效利用。国家政府对于社会阅读文化的重视也仅最近几年才有所加强。关于图书馆立法的宣传工作不到位，图书馆立法的观念未被社会普遍认同。法学界尚未将图书馆立法作为空白点深入研究，甚至有人认为图书馆没有立法的必要。这一系列问题都导致了全社会图书馆理念的淡漠和对图书馆事业的忽视，由此引发图书馆立法的滞后。

2.2 法治建设滞后是当前我国文化发展的全局问题

当前我国仍然处于改革开放发展阶段，经济建设、物质文明建设飞速发展，各种社会矛盾十分突出，法律的制定明显滞后于现实的需要。我国文化立法的数量、覆盖面和法律效力层级都存在着明显不足。我国图书馆法的研究制定工作已有十余年，这也正是我国社会经济快速发展、国情社情急剧变化的时期，新时代的图书馆事业也面临新的挑战和新的机遇。这些都让图书馆立法工作面临着不断变化的形势和新的挑战，参与者们不得不放慢速度，分析当前背景变化对立法过程的影响乃至对立法思路以及立法条文的影响，及时更新思路，调整方向方法，确保图书馆法的制定始符合正确的时代方向，让所制定出的法律满足社会发展以及事业进步的需求。

2.3 图书馆立法主体失当是造成图书馆法律“难产”的重要原因之一

图书馆立法涉及的关系众多，其中有国家相关部门、图书馆界、教育界、法学界、社会图书从业人员以及广大读者。一个部门牵头起来立法草案，协调困难，推进速度慢，同时很难避免立法的部门化，很难解决其中的行业利益和部门利益的冲突。立法部门化、立法行政化、立法利益化、法出多门、立法“打架”等等，长期以来都是我国立法科学性和公正性的重大阻碍。此外，我国图书馆立法一直都忽略了其中的一个重要因素——读者的权利保障。广大读者作为图书馆的服务对象，其在图书馆事业中扮演着最重要的角色，因此在立法的过程中，应充分听取各界读者代表的意见和看法，这样制定出来的图书馆法才能做到贴近现实，贴近读者。

2.4 图书馆法制定技术难度较大

图书馆法治研究的具体内容繁多，包括呈缴本制度、读者权利、图书馆权利、职业资格制度、图书馆的著作权合理使用等问题。由于我国图书馆学研究起步晚，发展较慢，研究水平有限，专业技术人才缺失，因此在图书馆法治研究方面仍存在许多不足以及局限性，对一些理论问题尚存在不少争议。此外，我国虽已颁布了不少全国性和地方性的图书馆法规条例，但相互之间缺乏系统性和协调性，各级各类图书馆之间尚未形成一个全国性的统一的图书馆领导机构，并由其来统筹、规划、协调整个图书馆行业的发展和图书馆业务工作。

3 关于我国图书馆法“难产”症结的思考

针对我国图书馆法“难产”存在的问题，笔者认为应博采众长，广泛汲取其他国家图书馆法制定过程中的经验及成果，结合我国国情、社情，走出一条我国图书馆立法的康庄大道。

3.1 做好法治宣传工作，宣传图书馆立法理念，扩大立法影响

我们必须清楚地认识到当前社会上图书馆所处的劣势地位这一现实，从实际出发思考分析，将建立图书馆法律保障体系现作为首要任务。从加强图书馆自身建设、提高服务质量出发，培养公众的图书馆意识，让公众积极参与图书馆的各项活动，对图书馆有更多的了解，建立图书馆与公众之间的情感联系，进而使图书馆立法有广泛的群众基础。图书馆界应当通过各种有效方式，探索新的宣传模式，广开宣传渠道，提高公众及相关立法从业人员对图书馆工作的了解与认识，进而吸引更多人关注图书馆立法，在社会上大力宣传图书馆立法理念，争取将图书馆立法提高到国家发展层面，激发国家政府以及全社会的重视。

3.2 国家层面上采取有效政策支撑，促进有关机构设置，解决图书馆立法主体问题

与图书馆立法的进展缓慢相比，公共文化服务保障法制定堪称神速。这是因为公共文化服务保障法采取了一种创新的立法模式，它是由我国人大教科文卫委员会作为立法牵头人进行起草制定的。图书馆立法也可以此为参考，由人大主导立法，有利于打破当前“部门立法”的局限。在全国人大主导下，请与图书馆有关的各政府部门对图书馆法重要性予以理解并给予必要的协助。此外各级政府还应明确保障图书馆经费，因为图书馆作为公共文化服务机构，各项工作均需要经费支撑，只有真正重视图书馆的经费问题，保障图书馆经费来源，才能切实维护图书馆各项事业的正常运转。

3.3 技术层面上，对图书馆现状进行综合调查，制定真正符合我国国情及图书馆事业发展的法律

要做到数据研究与实地考察相结合，调查现行的与图书馆有关的法律、法规、条例等，将其进行科学整合。引导法学、教育、文化等各界参与，共同加强对国内图书馆法研究的分析与评价，建立反馈机制，这对于图书馆法的制定实施有重要的意义。还要调查研究外国图书馆法的内容和制定过程，通过比较，找出彼此之间的相同及差异、优点与缺点、教训与成果，并将其灵活结合到我国图书馆法立法工作中。

3.4 作为图书馆自身应努力发挥主导作用

图书馆界应提高法律意识，学法、用法，善于利用法律争取政府以及相关部门的支持，用法律发声，呼吁社会各界关注图书馆事业发展，更应该积极参与立法过程中，对立法部门给予积极协助与支持。努力提高国家政府对于图书馆发展的重视程度，将其提高到国家意志的程度，争取确立其法律地位，以获得相应的法律保障，杜绝“文件治理”。各类各级图书馆应加强彼此交流联系，共同发展图书馆事业，使图书馆界呈现团结共进的良好形象。还应重视图书馆的人才建设，健全人才保障制度，吸引众多优秀人才加入，集合全国图书馆员的智慧和力量，使图书馆发展与建设走上专业化、人才化的道路。

在过去的十几年中，图书馆法已经成为我国图书馆所有相关人员的理想与期待。当前我国各项文化事业仍然具有很大的进步发展空间，社会主义精神文明建设任重道远，迫切需要图书馆发挥积极作用，完成时代赋予的重要使命。在新的时代背景下，“依法治国”国策的全面推行，为图书馆法治建设提供了优越的政治基础和法治环境，图书馆法治建设的发展，需要国家政府、图书馆相关人员和社会公众的努力。目前我们已可喜地发现图书馆法“难产”的情况正在逐渐改善，文化立法产生的强大动力必将使图书馆法的成功制定指日可待。

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王玲芝  女，福建省图书馆助理馆员。

（收稿日期：2015-09-09。龚永年编发。）